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贵州纪检监察调研法规参考2019第6期

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编者按:2019年4月18日,中共贵州省委重大问题调查研究领导小组办公室印发《关于表彰2018年度省委重大课题调查研究优秀课题的通知》。由省委常委、省纪委书记、省监委主任夏红民同志领题,省纪委省监委调研法规室具体承担的省纪委省监委课题组调研课题《国家监察体制改革背景下纪检监察机关组织模式和工作机制创新研究》荣获一等奖。

在省委常委、省纪委书记、省监委主任夏红民同志带领下,省纪委省监委课题组紧扣深化改革、强化监督,突出目标导向、问题导向,坚持系统联动、全员参与,多渠道多方式开展调研,形成了一批调研成果,有力推进了理论创新、实践创新、制度创新。今年,夏红民同志继续领题开展省委重大课题调查研究,目前课题已实质性启动,有针对性地开展了实地调研和书面调研,掌握了大量一手资料,示范带头作用凸显。

为切实发挥模范带动作用,引领全省纪检监察系统领导干部带头开展调查研究,引领全省纪检监察系统大兴调查研究之风,充分发挥调查研究发现问题、破解难题、推动改革的重要作用,现将调研报告予以刊发,供学习参考。

国家监察体制改革背景下纪检监察机关

组织模式和工作机制创新研究

贵州省纪委省监委课题组

深化国家监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大战略举措。开展我省深化监察体制改革背景下纪检监察机关组织模式和工作机制创新研究,对于我省建立集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,推动贵州纪检监察工作高质量发展,具有重要的政治意义和现实意义。省纪委省监委课题组紧密结合我省深化国家监察体制改革实践,通过赴有关市(州)、国有企业和高等院校实地考察调研,在认真研究总结的基础上形成本报告。

一、我省纪检监察机关组织模式的探索实践,是坚持以目标为导向的创新实践

党的十九大以来,我省积极推进国家监察体制改革,省、市、县三级均成立了监察委员会,改革后的组织模式是纪委与监委合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,本质上一体两面,履行监督执纪问责和监督调查处置职能,达到了建立党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监察体系改革目标。

(一)通过深化机关内部改革,实现纪检监察权力相互制衡的目标。纪检监察机关内部实行监审分设、查审分离、审复分离、管用分离,强化内控措施,加强内部督查,形成相互配合相互制约的权力运行机制。一是实行监审分设。即在省、市(州)两级,监督检查和审查调查职能分离、部门分设,例如,省纪委省监委设置了第一至第六监督检查室,专司监督检查工作,设置了第七至第十一审查调查室,专司审查调查工作。二是实行查审分离。即省、市(州)、县(市、区)三级,审查调查与审理工作机构分离,分管审查调查工作的领导不分管审理工作,实现了领导分工上的查审分离。三是实行审复分离。即审理与申诉复议复查分离,省、市(州)两级由审理部门负责审理,法规部门负责申诉复议复查。四是实行管用分离。主要体现在省纪委省监委留置场所和专业管护队伍由清凉院管理中心和公安机关统一管理、案管室统一调度监督、审查调查室根据案管室调度使用,实现内部监督制约。建立纪检监察干部监督室,组织开展纪检监察机构内部督查,不断强化队伍自身建设。

(二)通过系统组织架构创新,实现监察机构职能全覆盖的目标。一是在派驻机构组织模式上探索创新。省纪委省监委实行派驻机构改革,省级层面派驻机构数从35家减少为24家,统一用数字编号来命名相对应的派驻纪检监察组,实现对103家省一级党和国家机关派驻监督全覆盖。在编制总数不变的前提下,增加单个派驻机构编制和内设机构,每个组的编制数平均不低于10人,并设立综合室和纪检监察室;明确派驻机构由省纪委省监委统一领导、统一管理,推行由省纪委副书记、常委以及监委副主任、委员直接分管派驻机构;明确派驻机构职责定位,赋予监督省国资委、省教育厅等相关主管部门的派驻纪检监察机构统筹、指导国有企业和高校纪检监察工作等职责;明确监督检查部门对应联系相应派驻机构,加强对派驻机构的联系、管理和指导。二是在省直、贵安新区纪工委组织模式上探索创新。根据深化国家监察体制改革精神,参照中央纪委做法,设立贵州省直属机关纪检监察工作委员会、贵安新区纪检监察工作委员会,作为省纪委省监委的派出机构,在省纪委省监委、省直机关工委和贵安新区党工委的双重领导下进行工作,领导省直机关和贵安新区各部门机关纪委工作,推动各部门加强机关纪委建设,开展党风廉政建设和反腐败日常工作。给予被监督部门党组(党委)管理的处级党员干部党纪处分、给予科级党员干部撤销党内职务及以上党纪处分的,由驻在部门机关纪委在党纪处分决定生效之日起30日内,将党纪处分决定及相关材料报省直机关纪检监察工委备案。省直机关纪检监察工委根据省纪委省监委授权,对派驻机构查办的非省管处级党员干部违纪违法案件进行审理,并在省纪委省监委领导下建立健全对省直机关审查调查处理违纪、职务违法案件的质量评查机制,对党组(党委)讨论决定、派驻机构审查处理的案件事实证据、性质认定、处分档次、程序手续等进行监督检查,采取通报、约谈等方式反馈评查结果。三是在各类开发区监察机构组织模式上探索创新。为实现对各类开发区(不含贵安新区)的监察监督全覆盖,下发了《关于推动监察职能向各类开发区延伸的指导意见》。设有纪工委书记(纪委书记)的各类开发区,将纪工委书记(纪委书记)改设为纪检监察工委书记,并由市(州)监委依法授权纪检监察工作人员行使监察职能。对没有设立纪工委书记(纪委书记)的各类开发区,其党员干部和所有行使公权力的公职人员,由市(州)纪委监委纳入派驻纪检监察组监督,或者由市(州)纪委监委委托相应县(市、区)纪委监委监督。纪检监察工委书记在市(州)纪委监委、开发区党工委双重领导下开展工作,以市(州)纪委监委领导为主,向市(州)纪委监委负责并请示报告工作。四是在乡镇(街道)纪检监察机构组织模式上探索创新。为加强对乡镇(街道)及所辖范围内行使公权力的公职人员的监督,推动全面从严治党向基层延伸,下发了《关于推动监察职能向乡镇(街道)延伸的指导意见》。撤销原有监察机构,由县(市、区)监察委员会向乡镇(街道)派出监察办公室,与乡镇纪委(街道纪工委)合署办公,受派出监察机关领导并向其负责。统一名称为:××县(市、区)监察委员会派出××乡镇(街道)监察办公室。乡镇(街道)监察办公室设主任1名、副主任1名,并配置1名以上专职监察员,监察办公室主任由纪委(纪工委)书记兼任,副主任由纪委(纪工委)副书记兼任。监察办公室根据授权,依法对乡镇(街道)所辖范围内行使公权力的公职人员进行监督、调查、处置。

(三)通过科学界定监察对象,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的目标。根据监察法的有关规定,遵循国家监察全覆盖的改革精神,对六类监察对象进行了科学系统界定,形成了《监察对象所在单位目录(省级2018年版)》,共涉及有关组织或单位1484家,改革后全省监察对象扩大到63万人,比全覆盖前增加了41万人,监察对象涉及党政机关、国有企业、事业单位、基层站所、农村和城市社区等机构人员,实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的改革目标。

二、我省纪检监察机关工作机制的探索实践,是坚持以问题为导向的创新实践

在深化国家监察体制改革背景下,我省对纪检监察机关工作机制的探索创新,主要是坚持以问题为导向,聚焦重点工作和突出工作成效,加快实现力量整合,改进工作方式,优化措施路径,准确分析存在问题实现靶向整治,清除盲点、突破难点,推动全省纪检监察工作持续突破和提升。

(一)实行政治生态研判规范化常态化,有效破解底数不清、监督乏力的问题。我省在深化国家监察体制改革背景下,结合各地实际情况大胆探索实践,推动实行政治生态研判规范化常态化。建立了严密的评判体系,从“四个意识”“关键少数”、责任落实、用人风气、腐败问题、干部作风、纪律执行、政治文化、群众评价等方面对各地各部门政治生态进行评价。在科学推进新时代党内政治生态建设上,以加强政治建设为统领、以压实“两个责任”为关键、以选人用人为导向、以反腐惩恶为重点、以作风建设为基础、以强化监督为保障、以文化建设为灵魂等七项措施,着力推进实现贵州政治生态研判规范化常态化,有效破解底数不清、情况不明以及日常监督没有抓手的问题。此项工作自2017年7月启动以来,先后完成了全省9个市(州)、贵安新区以及省直有关部门的政治生态研判,并总结形成了具有贵州特色的《新时代党内政治生态建设路径探索》研究成果,该报告入选了2018年中国社会科学院第八部《反腐倡廉蓝皮书》。

(二)整合力量优化工作方式方法,有效破解力量分散、方法缺失的问题。在纪工委工作机制的探索上,重新明确省直纪工委职责,比照中央纪委做法,设立省纪委省监委派出省直机关纪检监察工作委员会,参照派驻机构工作模式,赋予一定监察权限,使对省直各部门监督的范围更广、对象更多。同时,为化解过去我省派驻机构在数量上比重虽然较大,但存在不敢监督、不会监督以及力量分散、监督质量不高等问题,将省纪委派驻纪检组更名为省纪委省监委派驻纪检监察组,根据省纪委省监委授权履行党的纪律检查和国家监察两项职责。改变派驻机构以驻在部门命名为序号命名,解决不全面履行监督责任,以及消除被监督单位把派驻机构部门化的隐患。明确省直派驻纪检监察组由省纪委省监委班子成员直接分管,形成省纪委省监委统一领导、省纪委省监委监督检查室综合协调、省直派驻机构全面参与的工作机制,实现省直派驻机构首次全部突破“零办案”。在省、市、县三级纪检监察机关中,均内设了综合部门、监督检查和审查调查部门、技术保障部门,综合部门负责协调引导宣传,监督检查和审查调查部门围绕执纪执法问责主责主业落实目标任务,技术保障部门负责协作补充,形成了相互协作、互为补充、规范有序的工作格局。通过整合力量优化工作方式方法,不仅强化了履行监督执纪问责和监督调查处置两项职能集中统一、权威高效,也有效破解了履职精准度不够、想监督不会监督、办案安全存在隐患等各种问题。

(三)探索建立巡视巡察上下联动机制,有效破解巡视巡察工作质量不够高、成果运用不够好的问题。尽管我省在过去巡视巡察工作中,人员力量不断加大,方式方法不断创新,但巡视巡察工作仍然存在整体质量不够高、成果运用不够好、震慑效果不够强等问题。在深化国家监察体制改革背景下,我省探索建立了巡视巡察工作机制,实行省委巡视组与全省市县巡察组统一编组、同步监督,从省级层面对各市县巡察情况进行指导,并对巡察结果进行研判,提级运用市县巡察成果,基本形成了巡视带动巡察、巡察充实巡视的工作格局,有效破解了过去巡视巡察工作中存在的整体质量不够高、成果运用不够好等难点问题,不仅提高了工作效率,也强化了震慑效果。2018年,全省市、县两级共巡察9258个党组织,发现各类问题56101个,涉及党员干部违规违纪问题线索9661件,推动查处4363人。

(四)利用大数据手段让监督插上科技的翅膀,有效破解监督视域不够宽、监督执纪透明度不够亮的问题。利用大数据思维和手段加快推进省纪律监督“数据铁笼”试点工程建设,逐步探索形成了精准实践“四种形态”的新模式,有效解决了监督执纪问责难点盲点问题,破解了纪检监察系统工作运行长期保持封闭性、单向性和特殊性的问题,与时俱进拓宽了监督执纪视域,提高了监督执纪的透明度。建成“省扶贫民生领域监督系统”,覆盖全省88个县(市、区),共采集数据7.47亿条,涉及金额1462.2亿余元,发现异常问题数据64万余条;建成贵州省问题线索处置监督系统,已在委机关和省委巡视办正式上线运行,已录入问题线索1205件;建成“三公”经费监督管理系统,通过对已实行国库集中支付改革的712个省级部门和单位的监控,共预警疑似违规数据3517条、涉及金额8308.49万元;建成黔纪党建云系统,目前已在委机关运行;建成省级公务用车信息化管理平台并投入使用,97家省直一级部门和267家二级部门全部纳入平台管理。我省利用大数据等科技手段强化监督执纪,实现了监督执纪精准化,切实变“人来看”为“云在算”;实现了监督执纪智能化,由人工监管转向技术监督、由被动受理转向主动出击;实现了监督执纪规范化,通过数据留痕,实现权力留印,堵住了纪检监察干部监督执纪权力运行的盲点和风险点;实现了监督执纪高效化,各系统通过数据自动录入、图表生成、统计汇总、比对分析,快速反应,成效倍增。

(五)实行问题线索集体研判制,有效破解问题线索处置不够精准、不够规范的问题。问题线索处置是有效执纪执法的重要源头和关键环节。工作实践中,由于多种因素,依然存在问题线索处置不够精准、不够规范的问题。我省在深化国家监察体制改革背景下,实行问题线索集体研判制度:第一次是由案管室分管常委召集案管室有关人员每周召开问题线索集体研判会议,对一周内受理的全部问题线索进行初次集体研判,并审慎提出分办建议;第二次是由委主要领导召集线索分办专题会议集体研判,省纪委副书记、案管室分管常委、案管室主任参加,原则上每半月1次;第三次是由分管副书记召集分管常委、承办室负责人和有关人员参加的线索处置专题会议,对承办的问题线索进行集体研判、提出分类处置意见,每月再以线索处置专题会议形式,向委主要领导汇报。我省实行的问题线索集体研判制度,进一步压实了纪委监委主要领导在监督执纪工作中的第一领导责任,班子成员的整体领导责任,实现了纪委监委主要领导和分管领导对问题线索处置的全过程领导、监督和管理,提高了问题线索处置的质量和精准度,有效破解了问题线索处置随意化、不规范的问题,突出审查调查工作的政治性、严肃性和纪律性。

三、持续完善我省纪检监察机关现行组织模式和工作机制,推动纪检监察工作高质量发展

在深化国家监察体制改革的大背景下,我省紧紧抓住这个难得的历史契机,把分散的反腐败力量整合起来,成立省市县三级监察委员会,与党的纪律检查机关合署办公,从组织模式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的集中统一领导具体体现出来。但是,改革永远在路上,只有进行时,没有完成时。2018年12月13日,习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时强调要在新的起点上持续深化纪律检查体制和国家监察体制改革,为我们巩固改革成果,持续深化改革提供了科学指引。目前来看,我省纪检监察机关现行组织模式和工作机制方面存在的主要问题,集中体现在派驻机构领导体制和工作机制还不够健全,省管企业、高等院校的纪检监察机构设置不完备等方面,亟须通过进一步深化改革加以解决。

为全面落实好深化党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革要求,健全党和国家监督体系,推动全面从严治党向纵深发展,按照《中共中央办公厅印发<关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见>的通知》(中办发〔2018〕58号)等相关精神和规定,贵州省纪委省监委拟围绕深化纪律检查体制改革、监察体制改革和纪检监察机构改革,重点深化派驻机构改革,完善纪检监察机构组织模式和工作机制,推动我省纪检监察工作高质量发展。

(一)强化省委管理领导班子的国有企业(不含省管金融企业,以下统称省管企业)和普通本科高等院校纪检监察机构的监督责任。对设立党委的省管企业和普通本科高等院校,保留纪委设置,纪委书记由省纪委省监委任命为监察专员,设立监察专员办公室,与纪委合署办公。省管企业和普通本科高等院校纪检监察机构要定期向省纪委省监委报告工作,查办腐败案件以省纪委省监委领导为主,线索处置和案件查办在向党委报告的同时必须向省纪委省监委报告。省管企业和普通本科高等院校纪检监察机构主要负责人担任所在单位党委委员,不兼任其他职务或者分管其他工作,人选提名以省纪委省监委会同省委组织部为主,考察以省纪委省监委会同省委组织部、省国资委党委、省委教育工委为主,实行交流任职。省管企业和普通本科高等院校纪检监察机构要认真履行党章赋予的职责,协助所在单位党委推进全面从严治党、加强党风廉政建设和反腐败工作。要强化对所在单位领导班子成员的监督,发现问题及时向省纪委省监委和监督省国资委、省教育厅等相关主管部门的派驻纪检监察组报告,加大对所在单位党委管理人员的监督执纪力度。加强对所在单位机关纪委、下属单位(企业)纪检机构的领导,把管党治党压力传导到基层。建立同市县纪委监委、司法机关、审计机关的协调机制,注重发挥巡视巡察、审计、法律等部门的监督作用,形成监督合力。

(二)探索向省管金融企业派驻纪检监察组。强化上级纪委对下级党组织的监督,将省管金融企业纪委改设为省纪委省监委派驻省管金融企业纪检监察组,撤销企业内设监察部门,充实派驻纪检监察组。派驻纪检监察组按照规定审批权限和程序设立,依据党章党规、宪法和监察法,根据省纪委省监委授权,履行党的纪律检查和国家监察两项职责,受省纪委省监委直接领导,向省纪委省监委负责。派驻纪检监察组与驻在企业是监督与被监督的关系,履行对驻在企业的监督责任,不承担驻在企业党委履行主体责任相关的日常工作。派驻纪检监察组要督促驻在企业党委落实全面从严治党主体责任,贯彻落实党中央、省委加强国有企业党的领导和党的建设重大决策部署。落实监督责任,突出监督重点,抓住“关键少数”,强化对驻在企业领导班子及其成员和企业党委管理人员的监督,加强对企业总部和直属企业(单位)的监督。对驻在企业总部机关纪委、直属企业(单位)纪检机构进行业务指导和监督检查。

(三)推动省国资委党委或其他主管部门管理领导班子的国有企业(以下统称部门管理企业)、高等职业学校和高等专科学校纪委发挥监督作用。省纪委省监委要加强对部门管理企业、高等职业学校和高等专科学校党委落实全面从严治党主体责任的监督检查,充分发挥相应主管单位党委(党组)的政治作用,推动企业和高校贯彻落实党的路线方针政策以及党中央关于企业、高校党建工作的决策部署。部门管理企业、高等职业学校和高等专科学校纪委接受本单位党委和党组织关系所在地的地方纪委的双重领导,严格落实“两为主”要求。纪委书记担任本单位党委领导班子成员,不兼任其他职务或者分管其他工作,人选提名和考察以省纪委会同相应主管部门党委(党组)为主,实行交流任职。企业和高校纪委要协助党委落实全面从严治党政治责任,认真履行监督执纪问责职责,对严重违纪违法涉嫌犯罪的问题,按规定移送有关纪检监察机关审查调查。

(四)进一步理顺我省纪检监察机关组织模式和工作机制。在深化国家监察体制改革的大背景下,我省各级纪检监察机关组织模式和工作机制得到了极大完善,但是也不可避免地存在一些亟需改进的地方。如,基层纪检监察机构接受同级党委和上级纪委双重领导,但在工作实际运行中,仍然存在基层纪检监察机构先向同级党委汇报,在同级党委定了基调后,再向上级纪委汇报的现象,实际上形成了同级党委意见为主、上级纪委意见为辅的格局,使得双重领导体制在工作中无法得到有效落实。这就需要在加快开展深入细致的调研基础上,制定出台双重领导的具体实施办法,对同级党委应该领导的主要事项和上级纪委应该领导的主要事项,以及需要共同研判决定的事项进行明确具体的界定,进一步厘清双重领导的内涵和要求。同时,在我省市县已经实行派驻纪检监察组组长不再兼任部门党组成员基础上,逐步探索推行在省级层面实行派驻纪检监察组组长不再担任驻在部门党委委员或党组成员的做法,提升监督的超脱感和增强监督的底气。又如,尽管我省已制定出台了关于推动监察职能向各类开发区、乡镇(街道)延伸的指导意见,对有关监督组织形式和领导关系以及职责权限进行了明确,但由于全省各类开发区在被监察对象、经济发展以及企业数量的规模上都有很大差别,还亟需加快健全完善有关制度,进一步体现因地制宜、分类指导的原则。同时,一些被监察对象、经济发展以及企业数量规模较大的非建制开发区,其机构职级、人员编制、职责职能都亟需进一步加以研究明确,针对不同规模加以区别对待,才能确保监督执纪执法的效率效能。

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