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贵州纪检监察调研法规参考2020第8期

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关于纪检监察机关查办案件

十五个疑难问题的解答

编者按:一段时期以来,《中国纪检监察报》聚焦纪检监察机关查办案件时常见的疑难问题,刊登了中央纪委国家监委审理室(钟纪晟)等部门关于纪检监察机关查办案件有关问题的解答,这些解答全面、具体,是我们提高案件质量的有力参考。现将有关内容梳理刊发,供学习参考。


关于纪检监察机关查办案件

十五个疑难问题的解答


一、发生违法问题时不属于监察对象范围,立案调查时属于监察对象范围,可否立案调查并给予政务处分?

答:首先需要明确,可否给予政务处分主要取决于被调查人在接受处理时的具体身份,若依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定,可以给予政务处分的则可以依法作出。需要指出的是,基层群众性自治组织中从事管理的人员等监察对象,在公职人员政务处分统一法律出台前,依照现行规定,暂不适用政务处分。

发生违法问题时不属于监察对象范围,立案调查时属于监察对象范围的,依据《中华人民共和国监察法》第三条(对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪)、第十一条(履行监督、调查、处置职责)、第三十四条(与司法机关管辖衔接)和第四十五条第一款第(二)项(对违法的公职人员作出政务处分)的规定,可以立案调查并根据其具体身份情况决定是否适用政务处分。其中:

(1)涉嫌职务犯罪的,监察机关可以立案调查并移送检察机关审查起诉。

(2)涉嫌其他刑事犯罪的,监察机关可以将掌握的问题线索移交公安机关依法处理。若同时涉嫌职务犯罪的,可以监察机关为主调查,公安机关协助。

(3)涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法的(比如,县委组织部部长、县政协副主席等在监察法实施前不是监察对象,但在监察法施行后已属于监察对象),监察机关可以立案调查;涉嫌其他违法的,根据具体情况,监察机关既可以直接进行调查,也可以移送相关行政执法机关调查。

二、发生职务违法问题时属于监察对象范围,立案调查时不属于监察对象范围的,应如何处理?

答:发生职务违法问题时属于监察对象范围,立案调查时不属于监察对象范围的,依照《中华人民共和国监察法》第三条、第十一条、第四十五条第一款第(一)(二)(四)项、第四十六条和《公职人员政务处分暂行规定》第十八条的规定,鉴于其身份不再是监察对象,一般可以立案调查,但不再适用政务处分,若依法可以由其主管单位给予处分的可按程序提出建议。其中:

(1)涉嫌职务犯罪的,可以移送检察机关审查起诉;

(2)有违法所得的,可以依法作出没收、追缴或者责令退赔的监察决定;

(3)因违法行为获得不正当利益的,可以按程序纠正,有的还可以依照规定纳入失信联合惩戒;

(4)违法行为未过行政处罚追究时效期限的,可以建议行政执法机关依法给予行政处罚;

(5)如立案调查后,没有证据证明存在违法犯罪行为的,即应当撤案。

三、不同阶段发现被审查调查人漏罪,应该怎么办?

答:移送检察机关审查起诉前发现新的犯罪线索的,可以并案调查,待查清犯罪事实后按程序移送检察机关审查起诉;若新的犯罪线索涉及问题在留置期限届满前难以查清的,可以将已经查清的犯罪事实先行移送检察机关审查起诉,待新的犯罪线索涉及问题查清后补充移送检察机关审查起诉。

在检察机关提起公诉前发现新的犯罪线索的,可在查清犯罪事实后按程序补充移送检察机关审查起诉。

法院一审宣判前发现处分决定前的新的犯罪线索的,可以补充移送检察机关审查起诉,并商请检察机关补充起诉。

法院判决宣告后发现新的犯罪线索的,可以另行调查并按程序移送检察机关审查起诉。

四、不同阶段发现被审查调查人漏错,应该怎么办?

答:处分决定作出前发现新的违纪线索的,可在查清违纪事实后写入审理报告,一并按程序作出处分。但若新的违纪线索涉及问题情况复杂,短时间内难以查清的,也可先依据已查清的违纪事实作出处分,待新的违纪线索涉及问题查清后另行处理,但不得依据《中国共产党纪律处分条例》第二十条第(四)项关于漏错的规定从重或者加重处分。

处分决定作出后发现处分作出前的违纪线索的,可以查清违纪事实后进行审查,若原已作出开除党籍处分的,可以就漏错问题按程序作出审查结论,其中有违纪所得的可以按程序作出收缴或者责令退赔处理决定;若原已作出留党察看处分且在留党察看期间查实漏错问题的,应当开除党籍;若原已作出撤销党内职务及以下处分,或者作出留党察看处分且已恢复党员权利的,可以就漏错问题另行作出党纪处分,并依据《中国共产党纪律处分条例》第二十条第(四)项关于漏错的规定从重或者加重处分。

五、如何把握组织处理与党纪处分的关系?

答:组织处理与党纪处分既有联系,也存在明显区别。

(1)组织处理是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违犯党纪的党员干部,进行必要的岗位、职务调整的组织措施。对有证据证明违纪问题明显、但短时间难以完全查清的,根据情况可对被审查党员先行采取组织处理措施:不宜在现岗位继续工作的,可予以调整;不宜继续担任领导职务的,可予以免职。审查终结后,根据审查情况,可以建议给予被审查人调整职务、责令辞职、免职、降职等组织处理。

(2)党纪处分是指党员存在违反《中国共产党章程》和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定需要受到党组织的纪律处分,具体包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五种。给予党员党纪处分必须查清违纪事实同时履行规定的程序,达到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”的要求。

(3)工作中,要深化运用监督执纪“四种形态”,善于运用纪律处分、组织处理、谈话提醒、诫勉谈话、批评教育等多种方式处理案件,实现处理效果的最大化。不允许以组织处理代替纪律处分,或者以纪律处分代替组织处理。

六、不正确履行职责如何定性处理?行政机关、事业单位或农村党员工作失职需追究党纪责任的如何定性处理?

答:中央纪委法规室2017年11月在网上对网友留言进行回复时指出,2015年《中国共产党纪律处分条例》中的违反工作纪律行为主要是对违反党的工作纪律行为作出的规定,工作纪律是党组织和党员在党的各项具体工作中必须遵守的行为规则;在行政工作中存在失职渎职行为的,应当依法处理,需要追究纪律责任的,可适用《中国共产党纪律处分条例》总则中的纪法衔接条款处理。

但是,党的十九大通过的《中国共产党章程(修正案)》总纲中明确指出:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”也就是说,不论是党务工作还是行政工作,均是在贯彻落实执行党中央的决策部署,对于没有正确履行工作职责的,均可依据《中国共产党纪律处分条例》予以处理。执纪实践中,对党员在工作中没有正确履行工作职责的行为,要区别情况适用条规、作出处理:

(1)在认定违纪时,对工作中没有正确履行工作职责的行为,按照“纪在法前、纪严于法”的原则,通常情况下,可以依据《中国共产党纪律处分条例》分则中有关违反工作纪律的条款给予党纪处分,若没有具体对应条款的可以依据《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条定性处理。

(2)在认定违法时,如果法律法规对此类行为有明确规定,违反了该规定,亦属于职务违法行为。需要给予政务处分的,可以根据被调查的公职人员的具体身份,依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定,给予相应政务处分。

(3)在认定涉嫌犯罪时,对于情节严重,已经涉嫌滥用职权、玩忽职守等职务犯罪的,应当依据《中国共产党纪律处分条例》总则第二十七条有关纪法衔接的条款追究其党纪责任,同时按照《中华人民共和国监察法》的有关规定依法给予其政务处分,并移送检察机关依法审查起诉。

《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条是关于违反相关工作纪律行为及其适用的处分种类和幅度的规定,属于兜底条款。其中的“其他工作”,就是为了适应执纪实践中可能遇到的新情况,以防止立法的不周延性。我们认为,对行政机关、事业单位或农村党员执行公务时没有正确履行工作职责的行为,按照“纪在法前、纪严于法”的原则,对于符合《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条构成要件的,可以依据该条款进行定性处理。同时,《中国共产党纪律处分条例》的适用范围包括全体党员和党组织,只要求有关行为违犯党纪且应当受到党纪责任追究即可。因此,在农村村民委员会中工作的党员亦不应被排除在外,但要根据具体案件情况予以综合判断。

七、“四风”问题是否全部归类为违反中央八项规定精神?

答:习近平总书记强调,党的十八大以来,我们直面党内存在的种种问题和弊端,从制定和执行中央八项规定破题,解决了新形势下作风建设抓什么、怎么抓的问题,推动了全面从严治党,推动了党风、政风、社风好转。查处违反中央八项规定精神问题正是纠正和整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题的具体抓手。2017年11月中办、国办联合印发《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》后,各地区各部门均印发了规范本地区本部门各级领导干部贯彻落实中央八项规定精神的实施细则,这些实施细则是目前认定违反中央八项规定精神的基本遵循。

执纪实践中需要注意的是,中央纪委定期公布的《全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表》明确,“违反中央八项规定精神问题”的主要类型有8类,即违规公款吃喝、公款国内旅游、公款出国(境)旅游、违规配备使用公务用车、楼堂馆所违规问题、违规发放津补贴或者福利、违规收送礼品礼金、大办婚丧喜庆和其他问题(包括“提供或者接受超标准接待、接受或者用公款参与高消费娱乐健身活动、违规出入私人会所、领导干部住房违规、违规接受管理服务对象宴请等”)。根据上述情况分析,以往查处的违反中央八项规定精神问题,主要集中在“四风”问题中的享乐主义和奢靡之风,通过几年努力,取得了较好成效。但目前已作为违反中央八项规定精神认定的几类问题,并未能完全涵盖“四风”问题的全部具体表现。

当前,整治形式主义、官僚主义是党中央确定的重大政治任务,也是人民群众的迫切要求,十九届中央纪委三次全会已将集中整治形式主义、官僚主义作为工作重点予以明确。应当认识到,中央八项规定精神的核心要义是反“四风”,反对形式主义、官僚主义也是中央八项规定精神的应有之义,在整治形式主义、官僚主义过程中,必须同贯彻落实中央八项规定精神联系在一起,并作为查处违反中央八项规定精神问题的重点,在实践中准确把握、仔细甄别,并不断巩固拓展作风建设成果。

八、违规收送礼品礼金的行为,如在中央八项规定出台前后持续存在,应如何定性?

答:对于中央八项规定出台前后持续存在违规收送礼品礼金的行为,按照执纪实践,原则上以被审查调查人所涉金额在中央八项规定出台前后所占比重大小区分情况进行表述:

(1)如所涉金额在中央八项规定出台后所占比重更大,一般将中央八项规定出台后所涉事实认定为违反中央八项规定精神和廉洁纪律问题,同时将中央八项规定出台前所涉事实作为情节表述(即“此外……”),并对所涉财物一并予以登记上交处理,但如中央八项规定出台前所涉事实已查明的,可根据具体情况将该事实在违反中央八项规定精神问题中作为事实表述(即“此前,还收受……”),并对所涉财物予以收缴;

(2)如所涉金额在中央八项规定出台前所占比重更大,一般将全部事实认定为违反廉洁纪律问题,并在事实中写明党的十八大之后收受的具体金额。

九、如何理解监察法第二十二条关于适用留置措施的条件中“监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据”?

答:留置措施作为监察法规定的12种调查措施中的重要措施,监察法第二十二条规定了其适用的若干要件,准确把握“监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据”这一事实和证据要件,是做到审慎稳妥、精准适用留置措施的关键所在。

一是从事实要件来看,适用留置措施前提是被调查人涉嫌严重职务违法或职务犯罪。监察法第二十二条规定,“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪”。一般而言,对职务犯罪较好理解,但对于严重职务违法如何适用留置,实践操作中存在一定困惑。严重职务违法是介于一般职务违法和职务犯罪中间的行为,即公职人员利用职权实施了违法行为,虽较为严重但尚不构成犯罪,包括在涉案数额、案件情节等方面尚未达到构成犯罪的标准。留置作为最严厉的监察调查措施,对于单纯职务违法这类案件是否适用、如何适用,需要慎重考虑。2018年下半年,江西省纪委监委在调查一起严重违纪违法案件中,发现被调查人存在违规兼职任职并获取薪酬、违反国家法律法规办理假身份证等严重职务违法情节,但尚未构成职务犯罪。本着慎用善用留置措施的原则,该案没有采取留置措施,而是通过“走读式”谈话措施,最终查清了案件事实,作出党纪政务重处分。

二是从证据标准来看,适用留置措施需要在立案后有证据证明部分违法犯罪事实。监察法第三十九条规定,对监察对象涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。监督执纪工作规则第三十七条规定,立案审查调查必须已经掌握部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实和证据。留置措施适用的时段是立案后,如果对于报案、举报、检举材料或有关线索正进行初核,尚未立案,不可采用此措施,留置对象应是已被立案的涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人。关于“掌握部分违法犯罪事实及证据”中的“部分”的理解,立案时不要求监察机关已经掌握被调查人全部犯罪事实,对证据也不可能要求达到移送审查起诉的标准,而只要能够证明被调查人有违法犯罪事实的存在,达到立案的证据标准即可,不应将证据标准前移,以审查起诉的证据标准来考虑是否采取留置措施。2018年底,江西省纪委监委在调查一起职务犯罪案件中,初核阶段已发现被调查人收受3人贿赂的犯罪事实和证据,但仍需对谋利事项、送钱经过、钱款来源和去向等案件细节进一步核实,后经仔细研判,认为其涉嫌严重职务犯罪,果断适用留置措施,最终查实其收受数十人巨额贿赂的犯罪事实并移送检察机关审查起诉。

三是从适用初衷来看,适用留置措施目的之一在于进一步调查重要问题。留置措施是监察法规定用于调查严重职务违法或职务犯罪的一种限制人身自由的调查措施,但在对被调查人采取留置措施后,不能将调查范围仅仅局限于严重职务违法或职务犯罪,而应当全面审查调查被调查人的违纪违法和职务犯罪问题。鉴于案件审查调查工作是一项政治性极强的工作,必须综合考虑政治效果、纪法效果、社会效果。适用留置措施,既要保障监察机关立案后调查工作的顺利进行,进一步查清职务犯罪或严重职务违法问题,补充完善相关证据,也要注重审查被调查人是否存在违反党的纪律尤其是政治纪律和政治规矩的问题,将纪严于法、纪在法前、纪法衔接等执纪执法理念贯穿到整个审查调查工作当中。今年,江西省纪委监委在调查一起职务犯罪案件时,初核阶段已掌握被调查人违反党纪和收受他人贿赂的犯罪事实,对其立案并采取留置措施后,在进一步查实其收受十余人巨额贿赂的同时,将重点放在其严重违反党纪特别是违反政治纪律问题上,最终查实其“六项纪律”样样违反、“七个有之”项项皆占,案件的查办达到了“三个效果”的统一。

十、对于涉嫌职务犯罪,但又无法确定是否会被判处刑罚的,是否必须在移送起诉前作出党纪、政务处理?

答:首先,依据《中国共产党纪律处分条例》第二十九条、《中国共产党党内监督条例》第三十七条第二款,以及中央办公厅《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》和中央纪委机关、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于进一步规范对涉嫌违法犯罪党员作出纪律处分工作的意见》的规定,纪检机关在纪律审查中,发现被审查党员涉嫌犯罪的,原则上应当在案件移送司法机关前作出纪律处分。《公职人员政务处分暂行规定》第七条第一款明确规定:“公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的,应当由党组织先做出党纪处分决定,并由监察机关依法给予政务处分后,再依法追究其刑事责任。”各级纪检监察机关应按上述规定执行。

其次,根据上述规定,存在对案件事实、行为定性有重大争议,难以在移送司法机关前作出纪律处分决定等特殊情况的,可以在移送后作出处分。  此外,对于需要上级党委、纪委审批的案件,考虑到审批需要一定时间等实际情况,为防止留置时限超期,可在同级党委讨论通过后,先行将案件移送司法机关。待上级批复后,及时下达党纪处分决定。

十一、被审查对象既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他刑事犯罪,监委和公安机关分别立案调查、侦查的案件,移送起诉的时候是合并移送还是分别移送?如何做到同步起诉?

答:依据《中华人民共和国监察法》第三十四条第二款的规定,对被调查人既涉嫌职务犯罪,又涉嫌其他刑事犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助;若其他刑事犯罪由公安机关管辖更为适宜的,可以由公安机关负责侦查。全案调查、侦查终结前,监察机关应当与公安机关、检察机关协商移送起诉相关事宜,一般情况下,采取分别移送起诉的方式,即涉嫌职务犯罪问题由监察机关移送其同级人民检察院审查起诉,涉嫌其他刑事犯罪问题由公安机关移送其同级人民检察院审查起诉,并由负责提起公诉的人民检察院并案审查起诉、一并提起公诉。

实践中,对被调查人涉及多个罪名,有的是监委在调查的,有的是公安机关在侦查的,要做到同步起诉(并案审查,一并提起公诉),需要注意做好以下工作:

(1)监察机关需依法统筹职务犯罪案件调查和公安机关侦查工作,优化调查、侦查工作安排,确保调查终结与侦查终结基本同步。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条第一款等规定,若被调查人被留置的,公安机关在留置期限届满前一般不对被调查人进行讯问,但可以由公安机关在立案侦查前进行初查时,对被调查人进行询问。必要时,公安机关在立案侦查后,可以在留置期限届满前3日内对被调查人进行讯问。

(2)监察机关需依法确定职务犯罪案件和公安机关管辖的刑事案件的起诉、审判管辖,在提请检察机关提前介入职务犯罪案件之前,与公安机关协商,确定是否需要异地起诉、审判。拟异地起诉、审判的,商请同级检察机关依法确定管辖,将被调查人涉嫌职务犯罪案件与涉嫌公安机关管辖的刑事案件指定同一个检察机关并案审查、一并提起公诉,同级审判机关按照刑事第一审程序进行审判。

(3)监察机关在提请检察机关提前介入职务犯罪案件时,经提前与公安机关协商,尽可能同步提请检察机关提前介入公安机关侦查工作,确保调查、侦查工作同步推进,防止因公安机关侦查取证不到位被检察机关退回补充侦查,进而影响检察机关并案审查,一并提起公诉。

(4)监察机关将职务犯罪案件移送检察机关审查起诉后,督促公安机关在监察机关移送审查起诉之日起尽快侦查终结,并移送检察机关审查起诉。确因案情复杂等原因难以及时侦查终结的,可以在检察机关对职务犯罪案件提起公诉前侦查终结,并移送检察机关审查起诉;至迟在法院对职务犯罪案件一审判决宣告前侦查终结,并移送检察机关审查起诉,由检察机关补充起诉。

(5)被调查人被公安机关采取刑事强制措施后,监察机关自行或者根据公安机关移送发现其还涉嫌职务犯罪问题的,可以依法开展调查,并协调公安机关予以协助。一般情况下,监察机关应当在公安机关移送检察机关审查起诉前完成调查工作,并及时移送检察机关审查起诉,以确保检察机关并案审查,一并提起公诉。监察机关在公安机关移送检察机关审查起诉前没有调查终结的,可以在检察机关提起公诉前,至迟在法院一审判决前,调查终结并移送检察机关审查起诉,由检察机关并案审查或者补充起诉。确因案情复杂在法院判决宣告后,监察机关调查终结并移送检察机关审查起诉的,可以由检察机关另案提起公诉。

十二、适用《中国共产党纪律处分条例》中以撤销党内职务处分起档的条款时,有减轻处分情节的,可否直接减轻处分?

答:《中国共产党纪律处分条例》第二十七条、第三十一条、第三十二条系纪法衔接条款,属于已经涉嫌犯罪或者已被司法机关确认构成犯罪的情形,不适用《中国共产党纪律处分条例》关于从轻、减轻处分情节的规定。其中第三十一条属于司法机关已经作出生效判决或者决定的情形,所有情节在处理时司法机关均已考虑,在党纪处分时不能再重复考虑。

依照《中国共产党纪律处分条例》第二十二条第三款关于“本条例规定的只有开除党籍处分一个档次的违纪行为,不适用第一款减轻处分的规定”的规定,第五十条第一款等以撤销党内职务起档的条款,虽然只规定了一个处分幅度,但处分幅度内规定了一个以上处分档次,不属于不适用减轻处分的情形,可以适用减轻处分条款,且不需要依据《中国共产党纪律处分条例》第十八条关于“处分幅度以外减轻处分”的规定报批。但是否给予减轻处分必须综合判断全案情况,慎重决定,不宜简单依据被审查调查人在审查调查期间如实说明即一律给予减轻处分。

十三、受贿所得房产或用受贿款购买的房产,在个人事项申报时没按规定报告的,是否应同时认定为违反组织纪律?

答:根据中央纪委国家监委案件审理室关于此问题的研究意见,对他人所送的房产,由于问题本身就构成受贿或者受礼,有没有如实报告只是一个情节,且已为受贿或受礼行为所吸收,因此对没有如实报告这个情节不再单独认定,即对于直接受贿的房产,在个人事项申报时没有报告的,不再同时认定为违反组织纪律行为。但如果是收受他人财物后,将财物用于购买房产,在个人事项申报时瞒报这部分房产的,须同时对“没有如实报告”行为按违反组织纪律行为认定。

十四、关于在干部选拔任用方面为他人谋利并收受贿赂的涉嫌受贿犯罪行为,是否还需要在违反组织纪律部分予以体现?具体该如何表述?

答:违法必先破纪,在干部选拔任用中为他人谋取利益并收受财物的,首先应用纪律尺子衡量,该行为违反的是干部选拔任用规定,因此应将其放在审理报告“违反组织纪律”部分表述,将收受财物的问题作为情节一并表述,并适用《中国共产党纪律处分条例》违反组织纪律的相应条款(第七十六条或者第七十七条)和第二十七条。同时,在涉嫌违法犯罪问题部分也予以简要表述。这样处理,有利于充分体现纪律审查特色,强化纪律权威和作用,产生更好的纪律效果。

十五、对人大代表、政协委员给予政务处分,应当采取何种方式向其所在的人大常委会或者政协常委会通报?

答:依据《公职人员政务处分暂行规定》第十一条第(三)项的规定,对各级人大代表、政协委员给予政务处分,应当向其所在的人大常委会或者政协常委会通报。实践中,需要注意以下几点:

(1)若作出政务处分时,被审查调查人已被终止人大代表资格或者撤销政协委员资格的,一般不再向其所在人大常委会或者政协常委会通报。

(2)若被审查调查人同时系其本级人大常委会或者政协常委会组成人员,且人事关系在该人大机关或者政协机关的,政务处分决定在主送该人大机关或者政协机关的同时即完成了处分的通报。

(3)若作出政务处分后,需要终止其人大代表资格或者撤销其政协委员资格的,鉴于相应党委将按程序通知其本级人大常委会党组或者政协党组履行上述处分事项,监察机关一般亦无需重复通知。

(4)除上述3种情形外,一般可以通过函告方式通报。

(摘自《中国纪检监察报》)

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