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贵州纪检监察调研法规参考2021第20期

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整合运用监督力量提升基层监督能力的研究探索

编者按:安顺市纪委市监委课题组完成的2020年度党风廉政建设和反腐败斗争重要问题调查研究课题《整合运用监督力量提升基层监督能力的研究探索》,全面总结了该市整合运用监督力量提升基层监督能力的做法及成效,针对存在的问题,提出了针对性、操作性、实践性很强的对策建议,具有一定参考借鉴价值。现将调研报告全文刊发,供学习参考。


整合运用监督力量提升基层监督能力的研究探索

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出:“要在更大范围内整合运用监督力量,提升基层纪检监察机关监督能力,推动监督向基层延伸。”为深入推进基层纪检监察体制改革提供了重要遵循。安顺市纪委市监委牢牢把握监督首要职责定位,深入开展调查研究,积极探索整合运用监督力量的方法路径和有效机制,不断提升基层纪检监察机关监督能力和治理效能。

一、安顺市县乡两级纪检监察干部队伍及村级监督力量建设情况

(一)县(区)纪检监察机关干部队伍建设情况。2017年底,按照深化国家监察体制改革试点工作部署要求,全市6个建制县(区)从检察机关划转88名编制至县(区)纪检监察机关。截至目前,6个县(区)纪委监委机关共有编制212名,实有干部172人,与改革前相比,实有干部增加了89人。2019年,深入推进监察职能向各类开发区延伸,将安顺经济技术开发区、黄果树旅游区纪检监察机构明确为纪检监察工委,共有编制18名,实有干部16人。

(二)县(区)党委巡察机构干部队伍建设情况。全市6个县(区)党委均设立巡察办,健全巡察机构。截至目前,共有行政编制88名,实有干部76人,保证相对固定的巡察队伍。同时,根据巡察任务需要,按照纪检监察、组织、宣传、审计等模块,抽调相关方面的业务骨干参加巡察,优化巡察队伍结构,提升巡察干部专业能力。

(三)县(区)纪委监委派驻机构干部队伍建设情况。2017年以来,持续深化县级纪检监察机关派驻机构改革。截至目前,全市6个建制县(区)纪委监委共设置38个派驻纪检监察组,核定行政编制172名,实有干部145人,与改革前的派出纪工委(监察分局)相比,实有干部增加了59人。

(四)乡镇(街道)纪检监察干部队伍建设情况。深入推进监察职能向乡镇(街道)延伸,明确乡镇(街道)监察办公室配备主任1名、副主任1名和1名以上专职监察员,确保乡镇(街道)纪检监察机构人员在3人以上。截至目前,全市90个乡镇(街道)纪委(纪工委)监察办公室共配备干部304名。

(五)村级监督力量建设情况。全市村(社区)党组织配备纪检委员1171名,配备村级民生监督员1011名。在村级成立了村务监督委员会,共有村务监督委员会主任及成员2541名。同时,在镇宁自治县试点探索“三员合一”改革,通过“两选举、一聘任”程序,实现村(社区)党组织纪检委员、村务监督委员会主任和村级民生监督员由一人担任,并聘任为村级专职纪检监督员,强化履职保障,建强村级监督队伍。

二、主要做法及成效

(一)推行“三种模式”,基层监督合力有效发挥

一是推行“片区协作”模式,“三级联动”强化日常监督。采取分片管理、联动监督的方式,有效整合县级纪委监委机关、派驻机构、乡镇(街道)纪检监察机构和村级监督力量,构建县乡村三级联动的监督网络。县乡联动方面,按照“地域相邻、优势互补、便于协作”的原则,在县(区)域内将相邻的3至5个乡镇(街道)划分为一个片区,成立片区协作工作组,分片统筹开展日常监督。比如,普定县设立4个片区协作工作组,确保每个片区至少有13名纪检监察干部。乡村联动方面,将各乡镇(街道)辖区内相邻的3至5个行政村划分为一个民生监督片区,由乡镇(街道)纪委(纪工委)牵头,统筹片区内村党支部纪检委员、村务监督委员会主任、村级民生监督员等力量开展村级监督。比如,西秀区将255个村居划分为75个民生监督片区,确保每个片区监督力量在3人以上。

二是推行“组团作战”模式,“专班推动”强化专项监督。针对一段时期内的重点监督事项,通过组建工作专班的方式,统筹调配市县乡三级纪检监察监督力量,借力审计监督、财会监督等,组织开展专项监察、专项检查,着力破解基层纪检监察机关力量不足、监督发现问题能力不强等问题。比如,针对疫情防控常态化监督,安顺市纪委市监委采取“室查县乡+组督部门+机动暗访”方式,加强“室组”横向联动、“室组地”纵向联动,督促各县(区)党委政府和卫生健康、文化旅游、公安、交通运输等重点行业主管部门认真履行疫情防控主体责任、监管责任。2021年以来,全市共督促整改问题142个。又如,2020年,普定县纪委县监委针对扶贫领域腐败和作风问题专项治理,探索“1+4+N”工作模式,坚持一个季度一项重点,开展了“一村一公司”运作管理、易地扶贫搬迁项目建设等专项监督,共发现问题186个,立案113件123人。

三是推行“提级交叉”模式,“纵横互动”强化重点监督。突出县级纪委监委的统筹指导作用,紧盯“重点人”“重点事”,强化提级监督、交叉监督。纵向上,以集体“三资”达到一定规模的村(社区)为重点,在2020年普定县、镇宁自治县试点开展“提级监督”的基础上,在全市8个县(区)选取13个村(居)作为市级试点,选取49个村(居)作为县级试点,进一步深化“提级监督”试点工作,持续探索强化对村级“一把手”监督的有效路径。比如,镇宁自治县采取建立试点村(社区)党支部书记、主任廉政档案,以及对试点村(社区)开展专项巡察、离任审计等多种方式,凝聚监督合力,帮助基层提高发现问题的能力。横向上,依托片区协作监督网络,由县(区)纪委监委统筹,对乡镇(街道)重点领域、重点事项开展联合检查、交叉监督,对重要案件联合开展审查调查。此外,部分县(区)将交叉监督模式延伸至村级,由乡镇(街道)纪检监察机构整合乡村两级监督力量,针对惠民政策落实等重点事项,开展村与村之间的交叉监督,着力解决“熟人社会”不敢、不愿监督的问题。

(二)探索“五项机制”,基层监督效能不断提升

一是探索派驻监督“市县贯通、以市为主”工作机制。安顺市纪委市监委选取5个派驻机构,试点探索市县两级纪委监委派驻机构贯通联动开展专项监督的有效机制,着力解决派驻监督系统性行业性衔接不畅、深度不够等问题。在组织方式上,发挥市级主导作用,由市纪委市监委派驻机构牵头,市县两级上下联动、同步开展行业性系统性专项监督。同时,按照“立足优势、借好外力、协作联动、统筹推动”的工作模式,加强与相关部门的沟通联系,借调业务骨干参与,协调联动开展监督。在监督内容上,紧紧围绕中央、省委、市委重大决策部署的贯彻落实,明确专项监督重点事项,推动政治监督具体化常态化。在成果运用上,针对专项监督发现的普遍性问题,以工作提示、纪律检查建议书、监察建议书等方式,督促行业主管部门抓好整改落实,并将整改情况纳入日常监督重点,促进专项监督与日常监督的有效贯通。试点期间,市县两级纪委监委派驻机构贯通联动开展农村产业革命、扶贫资金使用等专项监督14项,发现问题272个,推动行业主管部门自查整改问题701个。

二是探索巡察监督“上下联动、提级推进”工作机制。切实发挥市级巡察机构示范督导、机制引导、压力传导作用,综合运用“市级直巡”“巡乡巡村”和脱贫攻坚专项巡察等方式,上借下力、下借上势,不断完善市县巡察一体化格局,着力解决基层巡察质量不高等问题。比如,2019年,针对扶贫、民政、教育等与脱贫攻坚关联度较大的重点部门,组建12个县级巡察组,对6个建制县(区)共36家部门(单位)党组织开展提级交叉巡察,发现问题1554个,形成问题线索227个。又如,2020年4月至6月,市级派出2个指导组,指导安顺经济技术开发区、黄果树旅游区对6个部门、2个镇及其所辖村(社区)党组织开展巡察,共发现“三个聚焦”方面问题2017个,联动效应不断凸显。

三是探索“四项监督”贯通衔接工作机制。制定了《安顺市纪委市监委机关监督工作办法(试行)》,完善巡察机构、派驻机构和纪委监委机关相关内设部门之间的组织协调、信息共享、线索移送、会商办理等联动机制,推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督统筹衔接。出台了《关于建立健全安顺市委巡察机构与安顺市纪委市监委有关部门协作配合机制的意见》《中共安顺市委巡察成果运用暂行办法》,建立完善巡察机构与纪委监委机关党风政风监督、信访等部门,以及派驻机构之间的情况通报、成果运用协作、巡察整改监督等工作机制,凝聚监督合力,增强监督实效。

四是探索案件质量“集中审理”工作机制。通过搭建主审人集中审理平台,探索提高基层纪检监察机关监督执纪执法质效的有效路径。搭建乡镇案件集中审理平台,结合各县(区)乡镇(街道)地域分布特点及纪检监察工作实际,将全市所有乡镇(街道)划分为23个片区,每个片区设1名案件主审人,对片区案件进行集中审理,切实解决乡镇审理力量不足、查审不分问题。搭建重要案件集中审理平台,对县(区)办理的重要案件提级集中审理,尤其是针对涉黑涉恶职务犯罪案件等,采取组建专班方式进行集中审理,切实解决定性量纪不平衡、案件质量不高问题。搭建信访了结件审理审读平台,对信访举报件和问题线索办理情况开展审读,切实解决处置不精准、不到位问题。近三年来,全市共审读信访了结件837件,中央巡视组交办件117件,涉黑涉恶问题线索了结件15件。搭建交叉评查平台,组织全市主审人对县(区)开展案件质量交叉评查,形成评查报告及个案问题清单,并督促整改到位,严把案件质量关。2019年以来,共交叉评查案件164件。

五是探索监督能力“实战训练”工作机制。探索推行资料收集、分析研判、精准切入、实地抽查、明确责任、追责问责“监督六法”,让基层纪检监察干部在实战训练中增强监督能力。在资料收集环节,针对监督事项,广泛收集相关政策规定、文件方案,以及各类监督发现的问题台账等,做足做实前期准备工作。在分析研判环节,对收集的资料进行分类梳理审读,深入剖析研判,科学有效地发现问题、识别问题。在精准切入环节,结合分析研判情况,找准监督的切入点,瞄准监督的关键环节,有针对性地开展监督。在实地抽查环节,通过暗查暗访、专项访谈、实地核查、入户调查等方式,着力发现政策落实、责任落实、工作落实等方面存在的问题。在明确责任环节,认真分析研究,科学划分责任,明确责任对象,做到事实清楚、不枉不纵。在追责问责环节,坚持“三个区分开来”,实事求是提出追责问责建议,以精准问责倒逼责任落实、工作落细,防止问责泛化、简单化。

三、存在问题

(一)整合基层监督力量的配套制度还不够完善。在“片区协作”方面,多为审查调查和专项检查上的协作,而在日常监督中如何实现信息互通共享,在人员调配上如何实现科学统筹、高效运行,尚未建立配套的工作制度予以固化下来。在“组团作战”方面,专项工作结束后,后续监督成果运用的配套保障机制、流程规范还不够完善,容易出现工作脱节断档的情况。

(二)各类监督之间的贯通衔接还不够深入。一方面,县(区)纪委监委机关纪检监察室、派驻机构、乡镇(街道)纪检监察机构开展日常监督中发现的问题,未建立定期报备和集中统一管理制度,不利于对监督工作的总体研判。另一方面,对各类监督发现的问题,未建立集中会商研判机制,以致有的问题整改停留在“就事论事”上,监督成果运用不够充分。

(三)村级监督力量的履职保障机制还不够完善。在激发村级党组织纪检委员、村务监督委员会成员、村级民生监督员等村级监督力量的工作活力上,缺乏相应的制度机制保障,以致主动开展监督的意识不强。此外,各县(区)村级监督队伍“准入”机制不够完善,普遍存在文化程度偏低、年龄偏大等问题,履职能力参差不齐。

(四)纪检监察干部的能力培养机制还不够完善。一方面,基层纪检监察干部队伍中,具备法律、财务、审计等专业背景的人员较为匮乏,加之有的纪检监察干部学习动力不足,客观上存在业务知识储备不足、监督能力水平不高等问题。另一方面,大多数基层纪检监察干部在进入纪检监察工作岗位时,未接受过较为系统的专业培训,一定程度上制约了监督效能的提升。

四、对策建议

整合运用监督力量,不是简单的人员调配、力量叠加,必须坚持内涵式发展,通过制度机制创新,实现人力、资源、信息共享的最大化,破解基层监督工作中的难点、堵点问题,切实发挥基层纪检监察机关监督保障执行、促进完善发展作用。

(一)推动制度系统集成,深化监督力量整合运用。一是完善“片区协作”制。建立完善派驻机构与乡镇(街道)纪检监察机构的日常沟通协作机制,规范两者之间日常发现问题的信息互通流程,增强监督的协同性、联动性。二是完善“组团作战”制。进一步细化专班推动模式下,专项监督、专项监察发现问题移交、问题整改跟进监督的程序规范,防止工作脱节断档,确保工作的连续性。三是完善“提级交叉”制。建立健全县、乡、村三级开展联动监督的安全保障、线索研判、档案管理等配套制度,增强提级交叉监督工作的规范化、有效性。

(二)加大统筹衔接力度,促进各类监督贯通协同。一是加大“统”的力度。结合政治生态分析研判、政治监督活页建设,建立各类监督发现问题定期报备制度,将分散的问题台账“统”起来,为有针对性地开展监督提供参考。二是完善“商”的机制。建立纪检监察监督与各类监督的衔接机制,与相关单位定期沟通会商,拓宽发现问题渠道。完善纪委监委机关内设部门、派驻机构、乡镇(街道)纪检监察机构和巡察机构定期会商机制,针对发现问题开展分析研判,注重以下看上,深化源头治理。三是注重“督”的效果。针对监督发现既涉及乡镇(街道)又涉及部门的问题,分类建立乡镇(街道)和县直部门整改“双台账”,开展“对账式”跟进监督,确保问题整改一贯到底、见真见效。

(三)完善履职保障机制,激发村级监督队伍活力。一是加强顶层设计。建议从省级层面出台村级党组织纪检委员、村务监督委员会主任、村级民生监督员的管理使用办法,在政治、经济待遇保障和日常监督管理上进一步细化相关规定,切实发挥好村级监督力量的作用。二是探索“三员合一”模式。持续深化“三员合一”改革,积极破解村级监督队伍建设中面临的堵点问题,真正让村级监督人员选得出、留得住、敢作为、善监督。三是优化村级监督人员选用方式。结合村级片区监督模式,采取劳务派遣方式,遴选一批政治素质好的大学毕业生充实到村级监督队伍中,提高村级监督质效。

(四)建立人才培养机制,加强纪检监察干部能力建设。一是实行岗前培训制度。针对新进入纪检监察系统的干部,实行先培训后上岗,促使新进人员尽快适应角色投入工作。二是建立监督人才库。在各县(区)建立监督工作人才库,通过“一带N”指导、“手把手”帮带等,着力增强基层纪检监察干部监督能力。三是深入开展全员轮训。分批抽调县(区)纪委监委派驻机构和乡镇(街道)纪检监察干部参与专项监督,在实战中开展全员轮训,促进基层纪检监察机关监督能力全面提升。

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